Acquisizione di una quota societaria di una società privata, mediante il conferimento in quest’ultima della partecipazione maggioritaria nella società che gestisce un aeroporto – Nota alla Deliberazione n. 100/2023/PASP

Sezione controllo per la Regione Sardegna; deliberazione del 20 ottobre 2023, n. 100/2023/PASP; pres. Contu; rel. Carnieletto; parere richiesto dalla Camera di commercio di Cagliari ed Oristano.

Camera di commercio di Cagliari ed Oristano – Richiesta di parere per l’acquisizione di una quota societaria di una società privata, mediante il conferimento in quest’ultima della partecipazione maggioritaria nella società che gestisce un aeroporto -Parere negativo.

Art. 5, comma 3^ del d.lgs. 19 agosto 2016, n. 175, così come modificato dall’art. 11, comma 1^, lettera a) numeri 1 e 2 della l. 5 agosto 2022, n.118.

Non è legittimo e non risponde ai requisiti di cui all’art. 5, comma 3^ del d.lgs. n. 175/2016, l’acquisto della partecipazione di una Camera di commercio in una società privata, mediante la cessione della propria quota maggioritaria nella società di gestione di un importante aeroporto.

 Il parere all’esame, emanato dalla Sezione di controllo della Corte dei conti per la Sardegna, costituisce esplicazione della competenza fissata dall’art. 5, comma 3^ del d.lgs. n. 175/2016 (Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica), ai sensi del quale “l’amministrazione invia l’atto deliberativo di costituzione della società o di acquisizione della partecipazione diretta o indiretta all’Autorità garante della concorrenza (…) ed alla Corte dei conti, che delibera, entro il termine di sessanta giorni dal ricevimento, in ordine alla conformità dell’atto a quanto disposto dai commi 1 e 2 del presente articolo, nonché agli articoli 4, 7 e 8, con particolare riguardo alla sostenibilità finanziaria e alla compatibilità della scelta con i principi di efficienza, di efficacia e di economicità dell’azione amministrativa”.

Il richiamo ai commi 1^ e 2^ dello stesso art. 5 è volto all’esigenza di motivazione analitica con riguardo alla necessità dell’acquisizione rispetto alle finalità istituzionali dell’ente ed alla conformità con le norme dei trattati europei. L’art. 4 dello stesso T.U. – parimenti richiamato dall’art. 5 – delinea, invece, le “finalità perseguibili mediante l’acquisizione e la gestione di partecipazioni pubbliche”, mentre gli artt. 7 ed 8 definiscono le procedure per l’acquisizione stessa.

La tipologia di parere costituisce una attribuzione consultiva alle Sezioni regionali della Corte dei conti, diversa da quella già in precedenza prevista in materia di contabilità pubblica dall’art. 7, comma 8^ della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3). Va però rilevato che la “materia della contabilità pubblica”, nella giurisprudenza del giudice contabile, è stata intesa in senso ampio. Al riguardo particolarmente significativa è la  deliberazione delle Sezioni Riunite n.54/2010 che – pur delineando la funzione consultiva delle Sezioni regionali di controllo con riferimento alle norme ed ai princìpi che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale degli enti pubblici, allo scopo di favorire la regolarità contabile e la corretta e sana gestione finanziaria delle Pubbliche Amministrazioni – ha precisato che siffatta funzione consultiva deve essere prestata anche in merito a quesiti che siano connessi alle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche, nell’ottica di specifici obiettivi di contenimento della spesa stabiliti dai princìpi di coordinamento della finanza pubblica e dall’esigenza di garantire l’equilibrio del bilancio (come ad esempio nel caso delle varie normative che si sono susseguite in tema di limite alle spese per l’assunzione di personale nelle Pubbliche Amministrazioni).

Peraltro, una ulteriore e non trascurabile differenza tra i pareri in materia di contabilità pubblica e quelli previsti in tema di costituzione o partecipazione a società da parte di enti pubblici è dovuta al fatto che, per i primi, ai fini della loro ammissibilità sotto il profilo oggettivo, è necessario accertare che si tratti di quesiti  aventi  caratteri di generalità ed astrattezza: ciò in quanto tale funzione consultiva non deve presentare profili di interferenza con le funzioni requirenti o giurisdizionali (con riferimento sia alla magistratura contabile che a quelle amministrativa e civile); non può esprimersi sulla legittimità di una procedura di spesa ormai conclusa, né può tradursi, di fatto, in una immissione della Corte nei processi decisionali dell’ente territoriale. In altri termini, la funzione consultiva ex art. 7, comma 8^ della L. n. 131/2003 deve riguardare non tanto la correttezza di un segmento gestionale dell’azione amministrativa, quanto una questione interpretativa relativa ad una specifica normativa dalla soluzione della quale possono derivare conseguenze sull’agire amministrativo.

Diversa è invece la portata dei pareri, come quello all’esame, emanati in applicazione dell’art. 5, comma 3^ della L. n. 131/2003, disposizione che chiama la Corte ad esprimersi su di un caso concreto, per valutarne sia le condizioni di legittimità, sia l’adeguatezza nel merito, con riferimento ai parametri di buon andamento della pubblica amministrazione; tanto da far assimilare la funzione consultiva in argomento ad una vera e propria forma di controllo, pur non essendo il responso della Corte vincolante per l’ente pubblico, che se ne può discostare con motivazione analitica (in questo senso B. Tridico, Le verifiche della Corte dei conti, ex art. 5 TUSP, sulle costituzioni di società o acquisizioni di partecipazioni da parte di amministrazioni pubbliche, in “Rivista della Corte dei conti”, n. 1/2023, pag. 61 e seguenti. Sull’interpretazione dell’art. 5, così come novellato, del TUSP: Sezioni riunite in sede di controllo, n. 16 del 3 novembre 2022, in “Rivista della Corte dei conti”, n. 6/2022, pag. 85 e ss. Sulla competenza delle Sezioni regionali di controllo all’emanazione di pareri richiesti dalle Camere di commercio, ai sensi dello stesso art. 5 del TUSP: Sezioni Riunite in sede di controllo, n. 18 del 18 novembre 2022, in “Rivista della Corte dei conti”, n. 6/2022, pag. 97).

Passando brevemente in rassegna il parere all’esame, esso si sofferma sulla natura della complessa operazione effettuata (di conferimento in natura di quote di una società partecipata in cambio della partecipazione in una società privata) chiarendo che solo la seconda fase della stessa operazione, e cioè l’acquisizione della nuova quota societaria, rientra nel perimetro della funzione consultiva (sulla specifica tipologia di atti rientranti nella previsione dell’art. 5, comma 3^ del TUSP: Sezioni Riunite in sede di controllo, n. 19 del 23 novembre 2022, in “Rivista della Corte dei conti”, n. 6/2022, pag. 97).

Quindi la deliberazione in commento tratta due distinti profili: il primo sulla competenza funzionale e territoriale delle Camere di commercio all’acquisizione di partecipazioni societarie nell’intento di tutelare interessi generali della collettività, quale quello dei trasporti (e non quello specifico degli operatori economici che insistono nel territorio di riferimento, così come previsto dall’art. 2 della L. 29 dicembre 1993, n. 580, recante “Riordinamento delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura”); col secondo profilo, esaminato in via subordinata, si effettua un’articolata disamina dei requisiti sostanziali per procedere all’acquisizione della partecipazione societaria.

Pertanto – mentre la seconda parte del parere si sofferma sulla “ragionevole probabilità” di successo economico dell’operazione – di particolare interesse è piuttosto la lettura della prima parte della deliberazione, in cui viene esaminato l’ambito di competenza propria delle camere di commercio in relazione al principio di sussidiarietà verticale, espresso dall’art. 118 della Costituzione che, come è noto, vede coinvolti gli enti territoriali nell’esercizio dell’azione amministrativa.