Regolamento per la concessione del suolo pubblico per l’esercizio dell’attività di ristoro all’aperto, a servizio di attività commerciali e artigianali e per attività occasionali

TAR SARDEGNA, sez I, sentenza n. 370 del 10 maggio 2024 – Pres. Buricelli, Serra rel.

REGOLAMENTO PER LA CONCESSIONE DEL SUOLO PUBBLICO PER L’ESERCIZIO DELL’ATTIVITÀ DI RISTORO ALL’APERTO, A SERVIZIO DI ATTIVITÀ COMMERCIALI E ARTIGIANALI E PER ATTIVITÀ OCCASIONALI (approvato con Deliberazione del Consiglio comunale n. 72 del 22 maggio 2018, da ultimo modificato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 105 del 26/07/2022 luglio 2022) –  violazione del principio di proporzionalità dell’art. 18, commi 2, 11 e 14 del Regolamento – non sussiste: “in astratto, sarà sempre possibile argomentare da parte del privato circa un apparato sanzionatorio alternativo a quello predisposto dall’ente locale, ma è altresì evidente come una tale censura non conduce all’affermazione di illegittimità dell’operato del Comune sul piano regolamentare, trattandosi di valutazione meramente soggettiva o idonea a sollevare, al più, profili di opportunità della scelta discrezionale amministrativa, che non possono condurre ad un giudizio di illegittimità da parte del giudice amministrativo in sede di giurisdizione generale di legittimità”.

Nella vicenda in esame viene contestata la legittimità, sotto il profilo del difetto di proporzionalità, dell’apparato sanzionatorio predisposto dal Regolamento comunale di Cagliari in materia di concessione di suolo pubblico. In particolare, si tratta dell’art. 18, commi 2, 11 e 14, che sono stati applicati al caso di specie.

La sentenza in esame, anzitutto, ci consente di ricordare che il principio di proporzionalità è un principio già presente nel nostro ordinamento quale manifestazione del principio di ragionevolezza, in forza del quale ogni misura adottata dalla Pubblica amministrazione, destinata ad incidere su posizioni private, deve essere proporzionale rispetto a quanto richiesto dagli obiettivi perseguiti.

Nel diritto UE (ma anche nel diritto interno in forza del riscritto art. 1, comma 1, l. n. 241/1990), il principio è volto ad assicurare il rispetto delle posizioni dei soggetti privati, rispondendo principalmente all’esigenza di evitare limitazioni della sfera privata che non siano imposte dalla stretta necessità, piuttosto che all’esigenza della migliore soddisfazione dell’interesse pubblico (CERULLI).

Calato nella fattispecie in esame, il principio di proporzionalità si esplica quale principio generale dell’azione amministrativa che impone, in presenza soprattutto di provvedimenti restrittivi, che il provvedimento adottato sia idoneo – nel senso di essere in grado di raggiungere l’obiettivo perseguito – necessario – nel senso di essere insostituibile con altro mezzo meno gravoso – proporzionato in senso stretto – nel senso di costituire il risultato di una ponderazione armonizzata e bilanciata degli interessi, vietando di imporre sacrifici eccessivi a carico della parte incisa dall’esercizio del pubblico potere, non necessari per il conseguimento dell’obiettivo di pubblico interesse in concreto perseguito (Consiglio di Stato , sez. IV, 4 aprile 2023 , n. 3495).

Il Collegio, d’altronde, ricorda che la determinazione dell’amministrazione di attribuire un bene in concessione è di natura “eccezionale”, ed è assistita da latissima discrezionalità, di tal che qualsivoglia accertata violazione a disposizioni che regolano l’utilizzo del bene medesimo legittima l’esercizio del potere revocatorio e lato sensu sanzionatorio (Cons. Stato, sez. II, 9 gennaio 2020, n. 194).

Fatto

In sintesi, la vicenda riguarda una serie di violazioni commesse dalla società ricorrente in merito alle normative sull’occupazione del suolo pubblico, che hanno portato a sanzioni e alla decadenza della concessione.

Nello specifico, in base all’articolo 18 del Regolamento per la concessione del suolo pubblico per l’esercizio di attività commerciali e artigianali all’aperto, il servizio competente ha deciso di sospendere la concessione di suolo pubblico alla ricorrente. Questa sanzione è stata applicata considerando che la società aveva già subito una sospensione della concessione per trenta giorni l’anno precedente, e con il cumulo di oltre 40 giorni di sospensione nell’arco di ventiquattro mesi.

Di conseguenza, ai sensi dell’articolo 18 comma 11 del Regolamento, è stata dichiarata la decadenza dalla concessione, con la società che non potrà ottenere una nuova concessione per 18 mesi dalla data della sanzione.

La società ricorrente ha contestato l’applicazione di queste sanzioni da parte del Comune, ritenendo eccessive sia la sospensione che la decadenza della concessione, scaturite da due episodi di occupazione eccessiva del suolo pubblico entro un periodo di 24 mesi. La società sostiene che tali sanzioni appaiono sproporzionate, soprattutto considerando che la legislazione nazionale prevede sanzioni meno severe per casi simili, come la chiusura temporanea dell’esercizio per un massimo di 3 giorni (legge n. 77/1997). Inoltre, si fa notare che il Comune non ha ricevuto poteri specifici in tal senso dalla legislazione regionale o nazionale, rendendo la sanzione applicata ancora più discutibile.

Nello specifico, veniva in rilievo l’applicazione delle seguenti disposizioni regolamentari: art. 18, comma 2, lett. c), “la violazione rientrante nella tipologia dell’occupazione in eccedenza rispetto alla superficie di suolo concessa comporta la sanzione della sospensione della concessione di suolo, con obbligo di rimozione degli allestimenti presenti, così graduata: (…) per estensioni superiori al 30% rispetto al limite assegnato: trenta giorni”.

Riscontrata detta ipotesi, dunque, sono state applicate le conseguenti sanzioni di cui ai successivi comma 11, secondo cui “il cumulo di oltre 40 giornate di sospensione nell’arco di 24 mesi, indipendentemente dalla tipologia delle violazioni commesse, comporta la decadenza della concessione in corso di validità”, in ragione della già intervenuta sanzione della sospensione nel 2022, e comma 14, per cui “ai soggetti che hanno subito la sanzione della decadenza della concessione non è rilasciata alcuna concessione di suolo pubblico per i 18 mesi successivi alla data di irrogazione della sanzione. Tale disposizione si applica anche ai soggetti che, nell’arco di 24 mesi, hanno subito la sanzione per la recidiva nell’occupazione di suolo totalmente abusiva o per la recidiva nell’occupazione di suolo successiva alla presentazione dell’istanza ma precedente al rilascio della concessione”.

Diritto

Con riferimento all’art. 18, comma 2, lett. c).

“È valutando l’intera disposizione di cui all’art. 18, comma 2 che si apprezza la sua non contrarietà al principio di proporzionalità”. Il Collegio ha ritenuto che il Comune, nell’esercitare il potere regolamentare in esame, abbia graduato in misura assai precisa le sanzioni da irrogare, semplicemente identificando, nell’esercizio del proprio potere discrezionale, una percentuale di occupazione di suolo pubblico al superamento della quale si è ritenuto di applicare una data sanzione temporale di sospensione in misura fissa. In realtà quindi il sistema sanzionatorio di cui all’art. 18, comma 2 non può essere valutato, in termini di proporzionalità, con riferimento alle singole e specifiche sanzioni, bensì complessivamente, e la norma in esame delinea un sistema sanzionatorio per l’occupazione di suolo in eccedenza rispetto a quanto assentito senz’altro compatibile con il principio di proporzionalità.

Il sistema sanzionatorio di cui al comma 2, nel suo complesso, è rispettoso del principio di proporzionalità, “riguardato nel senso che vengono graduate le sospensioni all’aumentare della superficie abusivamente occupata, sino ad una certa soglia, oltre la quale l’operatore economico subisce una sanzione fissa di 30 giorni, valutata la gravità della stessa occupazione siccome superiore a un certo valore, di certo non irragionevole, come quello del 30%”.

Il principio di proporzionalità, inoltre, risulta essere stato rispettato proprio dall’aver graduato le sanzioni per le violazioni minori e che, raggiunta una data soglia, impone l’applicazione di una sanzione di sospensione fissa, peraltro di carattere, anche in astratto, non particolarmente afflittiva (diversamente, la soc. ricorrente sosteneva che, anche in caso di superamento del limite del 30%, sarebbe stato opportuno applicare sanzioni graduali, analogamente a quanto avvenuto per le violazioni di entità minore).

Con riferimento alle sanzioni di cui all’art. 18, commi 11 e 14 del Regolamento.

Il Collegio, anche in questo caso, non ha ritenuto sproporzionate le sanzioni di cui ai commi 11 e 14, citati.

Anzitutto, in relazione al comma 11 cit., la previsione della sanzione della decadenza in caso di recidiva derivante da un cumulo di sanzioni in un determinato arco temporale (24 mesi), è conforme al principio di proporzionalità e alla ragionevolezza che deve governare l’esercizio del potere di controllo in relazione al rispetto dei provvedimenti concessori.

Il Regolamento comunale, per come applicato nella vicenda in esame, risulta coerente e rispettoso del principio di proporzionalità, ove prevede la decadenza dalla concessione in caso di reiterate occupazioni del suolo pubblico in misura eccedente quanto concesso, come perpetrate dalla ricorrente, peraltro valutando le sole sanzioni che raggiungano una certa entità, almeno 40 giornate di sospensione, e che siano contenute in un (ristretto) arco temporale (24 mesi). Non è la semplice recidiva nelle violazioni a determinare la decadenza dalla concessione, bensì solo la recidiva in violazioni che importano sanzioni di una certa entità e se commesse entro un limite temporale determinato e non particolarmente lungo.

In conclusione, riguardo al comma 14 menzionato, anche la previsione di una sanzione che impedisce il rilascio di una nuova concessione per 18 mesi in caso di decadenza dalla concessione precedente rispetta il principio di proporzionalità. Questa sanzione, sebbene severa, è proporzionata a una situazione di ripetuta illegalità da parte del concessionario. Il Comune, pertanto, considera legittimamente, nell’esercizio del proprio potere concessorio, che il concessionario non sia affidabile nel rispettare gli obblighi che sono parte integrante della gestione di un bene pubblico, il quale, va ricordato, è sottratto all’uso libero della collettività.

“L’ente locale considera con particolare attenzione e proporzione le violazioni minori, con stretta proporzionalità delle sanzioni via via da applicare, individuando il punto di equilibrio oltre il quale il sistema sanzionatorio risulta più rigoroso e afflittivo, in ragione di circostanze specifiche, come la recidiva di particolare gravità e in un ristretto lasso di tempo, che impone l’applicazione di una sanzione anche fissa e comunque rigorosa, trattandosi, come detto, di violazioni di obblighi nel godimento riservato di un bene pubblico, come tale non più nella disponibilità libera di tutta la collettività. È evidente che, in astratto, sarà sempre possibile argomentare da parte del privato circa un apparato sanzionatorio alternativo a quello predisposto dall’ente locale, ma è altresì evidente come una tale censura non conduce all’affermazione di illegittimità dell’operato del Comune sul piano regolamentare, trattandosi di valutazione meramente soggettiva o idonea a sollevare, al più, profili di opportunità della scelta discrezionale amministrativa, che non possono condurre ad un giudizio di illegittimità da parte del giudice amministrativo in sede di giurisdizione generale di legittimità”.